行政机关对与举报人有利害关系的举报仅作出告知性答复，未依法进行处理的，具有可诉性，举报人是适格原告
正文
案例要旨
1.行政机关对与举报人有利害关系的举报仅作出告知性答复，未按法律规定对举报进行处理，不属于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第六项规定的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，因而具有可诉性，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
2.举报人就其自身合法权益受侵害向行政机关进行举报的，与行政机关的举报处理行为具有法律上的利害关系，具备行政诉讼原告主体资格。
指导案例77号：罗镕荣诉吉安市物价局物价行政处理案
（最高人民法院审判委员会讨论通过2016年12月28日发布）
关键词：行政诉讼/举报答复/受案范围/原告资格
相关法条
《中华人民共和国行政诉讼法》（2014年11月1日修正）第12条、第25条
基本案情
原告罗镕荣诉称：2012年5月20日，其在吉安市吉州区井冈山大道电信营业厅办理手机号码时，吉安电信公司收取了原告20元卡费并出具了发票。原告认为吉安电信公司收取原告首次办理手机号码的卡费，违反了《集成电路卡应用和收费管理办法》中不得向用户单独收费的禁止性规定，故向被告吉安市物价局申诉举报，并提出了要求被告履行法定职责进行查处和作出书面答复等诉求。被告虽然出具了书面答复，但答复函中只写明被告调查时发现一个文件及该文件的部分内容。答复函中并没有对原告申诉举报信中的请求事项作出处理，被告的行为违反了《中华人民共和国价格法》《价格违法行为举报规定》等相关法律规定。请求法院确认被告在处理原告申诉举报事项中的行为违法，依法撤销被告的答复，判令被告依法查处原告申诉举报信所涉及的违法行为。
被告吉安市物价局辩称：原告的起诉不符合行政诉讼法的有关规定。行政诉讼是指公民、法人、其他组织对于行政机关的具体行政行为不服提起的诉讼。本案中被告于2012年7月3日对原告做出的答复不是一种具体行政行为，不具有可诉性。被告对原告的答复符合《价格违法行为规定》的程序要求，答复内容也是告知原告，被告经过调查后查证的情况。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
法院经审理查明：2012年5月28日，原告罗镕荣向被告吉安市物价局邮寄一份申诉举报函，对吉安电信公司向原告收取首次办理手机卡卡费20元进行举报，要求被告责令吉安电信公司退还非法收取原告的手机卡卡费20元，依法查处并没收所有电信用户首次办理手机卡被收取的卡费，依法奖励原告和书面答复原告相关处理结果。2012年5月31日，被告收到原告的申诉举报函。2012年7月3日，被告作出《关于对罗镕荣2012年5月28日〈申诉书〉办理情况的答复》，并向原告邮寄送达。答复内容为：“2012年5月31日我局收到您反映吉安电信公司新办手机卡用户收取20元手机卡卡费的申诉书后，我局非常重视，及时进行调查，经调查核实：江西省通管局和江西省发改委联合下发的《关于江西电信全业务套餐资费优化方案的批复》（赣通局〔2012〕14号）规定：UIM卡收费上限标准：入网50元/张，补卡、换卡：30元/张。我局非常感谢您对物价工作的支持和帮助”。原告收到被告的答复后，以被告的答复违法为由诉至法院。
裁判结果
江西省吉安市吉州区人民法院于2012年11月1日作出（2012）吉行初字第13号判决：撤销吉安市物价局《关于对罗镕荣2012年5月28日〈申诉书〉办理情况的答复》，限其在十五日内重新作出书面答复。宣判后，当事人未上诉，判决已发生法律效力。
裁判理由
法院生效裁判认为：关于吉安市物价局举报答复行为的可诉性问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》，１９８９年４月４日通过）第十一条第一款第五项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，人民法院应受理当事人对此提起的诉讼。本案中，吉安市物价局依法应对罗镕荣举报的吉安市电信公司收取卡费行为是否违法进行调查认定，并告知调查结果，但其作出的举报答复将《关于江西电信全业务套餐资费优化方案的批复》（以下简称《批复》）中规定的UIM卡收费上限标准进行了罗列，未载明对举报事项的处理结果。此种以告知《批复》有关内容代替告知举报调查结果行为，未能依法履行保护举报人财产权的法定职责，本身就是对罗镕荣通过正当举报途径寻求救济的权利的一种侵犯，不属于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第一条第六项规定的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的范围，具有可诉性，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
关于罗镕荣的原告资格问题。根据《行政诉讼法》第二条、第二十四条第一款及《行政诉讼法解释》第十二条规定，举报人就举报处理行为提起行政诉讼，必须与该行为具有法律上的利害关系。本案中，罗镕容虽然要求吉安市物价局“依法查处并没收所有电信用户首次办理手机卡被收取的卡费”，但仍是基于认为吉安电信公司收取卡费行为侵害其自身合法权益，向吉安市物价局进行举报，并持有收取费用的发票作为证据。因此，罗镕荣与举报处理行为具有法律上的利害关系，具有行政诉讼原告主体资格，依法可以提起行政诉讼。
关于举报答复合法性的问题。《价格违法行为举报规定》第十四条规定：“举报办结后，举报人要求答复且有联系方式的，价格主管部门应当在办结后五个工作日内将办理结果以书面或者口头方式告知举报人。”本案中吉安市物价局作为价格主管部门，依法具有受理价格违法行为举报，并对价格是否违法进行审查，提出分类处理意见的法定职责。罗镕荣在申诉举报函中明确列举了三项举报请求，且要求吉安市物价局在查处结束后书面告知罗镕荣处理结果，该答复未依法载明吉安市物价局对被举报事项的处理结果，违反了《价格违法行为举报规定》第十四条的规定，不具有合法性，应予以纠正。
（生效裁判审判人员：胡建明、张冰华、刘桃生）
法院评论
《罗镕荣诉吉安市物价局物价行政处理案》的理解与参照
——行政机关实施的与举报人有利害关系的举报处理行为具有可诉性
最高人民法院案例指导工作办公室
2016年12月28日，最高人民法院发布了指导案例77号《罗镕荣诉吉安市物价局物价行政处理案》。为了正确理解和准确参照适用该指导案例，现对该指导案例的推选过程、裁判要点等有关情况予以解释、论证和说明。
一、推选过程
该案例经江西省吉安市中级人民法院审判委员会讨论后向江西省高级人民法院报送，江西高院报送最高人民法院案例指导工作办公室。2016年9月7日，研究室室务会经讨论同意推荐该案例，并送最高人民法院行政庭征求意见。11月2日，行政庭回复原则同意推荐该案例，并提出了修改意见。该案例经过修改，于11月8日提交审委会予以审议。12月6日，最高人民法院第256次民专会讨论通过该案例，同意作为指导性案例。12月28日，最高人民法院以法〔2016〕449号文件将该案例列在第15批指导案例予以发布。
二、关于本案例的相关情况
本案中，原告罗镕荣于2012年5月28日向被告吉安市物价局邮寄一份申诉举报函，对吉安电信公司向原告收取首次办理手机卡卡费20元进行举报，要求被告责令吉安电信公司退还非法收取的手机卡卡费20元，依法查处并没收所有电信用户首次办理手机卡被收取的卡费，依法奖励原告和书面答复原告相关处理结果。2012年5月31日，被告收到原告的申诉举报函，随后作出了答复。但原告认为，被告虽然作出了书面答复，但答复中只写明被告调查时发现的一个文件及该文件的部分内容，并没有对原告申诉举报函中的请求事项作出处理。原告以被告的答复行为违反了价格法、《价格违法行为举报规定》等相关法律规定为由，诉至法院。
依法处理社会公众的有关举报，是行政机关的一项重要职责，但实践中对举报置之不理、不闻不问、避重就轻的现象较为普遍，既制约了当事人举报权利的实现，也放任了一些违法侵权行为的发展。不少举报人为了保障合法权益的实现，就行政机关举报不作为及不当的举报处理行为纷纷提起行政诉讼。本案涉及两个值得研究的问题，一是行政机关的举报答复行为是否具有可诉性，即属于行政诉讼的受案范围；二是举报人的原告资格如何认定。对这两个问题的认识，审判实践中存在一定分歧。对于举报答复的可诉性问题，一种意见是举报答复实际上是告知行为，对举报人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。另一种意见认为，举报答复应当载明举报处理结果，答复行为或者相应的不作为均对举报人权利义务产生实际影响，系可诉性行政行为。对原告资格问题，有观点认为，举报人与举报处理行为不具备法律上的利害关系，不具有行政诉讼原告主体资格。但另一种观点认为，如果举报事项与举报人具有法律上的利害关系，举报答复行为就会对举报人权利义务产生实质性影响，此时举报人具有行政诉讼原告主体资格，可以对行政机关的举报答复行为提起诉讼。本案基本采纳了两个问题的第二种观点。本案的处理体现了在现有法律规则下行政审判积极回应人民群众司法新需求的法理探索，以及促进行政机关依法行政水平提升的积极意义。
三、裁判要点的理解与说明
该指导案例的裁判要点确认：1．行政机关对与举报人有利害关系的举报仅作出告知性答复，未按法律规定对举报进行处理，不属于最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》（以下简称《执行行政诉讼法解释》）第1条第（6）项规定的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，因而具有可诉性，属于人民法院行政诉讼的受案范围。2．举报人就其自身合法权益受侵害向行政机关举报的，与行政机关的举报处理行为具有法律上的利害关系，具备行政诉讼原告主体资格。现围绕与该裁判要点相关的问题逐一论证和说明如下：
（一）告知性举报答复的可诉性问题
本案中吉安市物价局的举报答复将《关于江西电信全业务套餐资费优化方案的批复》（以下简称《批复》）中规定的UIM卡收费上限标准进行了罗列，并未载明对举报事项的处理结果。对于该举报答复是否属于可诉性行政行为，形成了两种意见。
一种意见是该举报答复列明《批复》的收费标准，是一种告知行为，对罗镕容的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。对罗镕容合法权益的保护，可要求其通过起诉吉安市物价局行政不作为的方式另行解决。
另一种意见是吉安市物价局依法应对罗镕容举报的吉安市电信公司收取卡费行为是否违法进行调查认定，并告知调查结果，但吉安市物价局却简单地以告知《批复》有关内容予以代替，本身就是对罗镕容通过正当举报途径寻求救济的权利的一种侵犯，不属于《执行行政诉讼法解释》第1条第（6）项规定的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的范围，属于可诉性行政行为。另外，要求罗镕容另行起诉吉安市物价局行政不作为，增加了当事人的诉累，不利于及时保护当事人合法权益。
第二种意见是成立的。理由是：第一，根据行政诉讼法第十一条第一款第（五）项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，人民法院应受理当事人对此提起的诉讼。本案中吉安市物价局虽予答复，但避重就轻、文不对题，对当事人举报的涉及个人权益的具体事项并未作出相应处理，未能依法履行保护举报人财产权的法定职责。罗镕容直接起诉该答复行为，并不违反行政诉讼法的有关规定。第二，最高人民法院有关司法解释规定了行政不作为的概念，从而引发了有关明示拒绝乃至更大范围意义上的积极行为是行政作为还是行政不作为之争。审判实践中，应摒弃纯理论性的概念之争，从有利于原告合法权益的保护、节约司法资源和便于案件裁判的角度，具体案件具体分析。本案中，吉安市物价局虽然仅是列举了《批复》中规定的有关收费标准，但在字面上非常容易产生吉安市电信公司的收取卡费行为符合有关规定的理解，产生了一定的拘束力，允许罗镕容直接起诉该答复行为，对其权益保护最为直接和有效。
（二）举报人的原告主体资格问题
从举报事项是否侵害自身合法权益的角度来看，举报人可分为两大类，一类是未受举报事项侵害的举报人，另一类是受举报事项侵害的举报人。根据行政诉讼法及有关司法解释的规定，举报人就举报处理行为提起行政诉讼，必须与该行为具有法律上的利害关系。对于前一类举报人，因自身合法权益并未受到侵害，与举报处理行为不具备法律上的利害关系，不具有行政诉讼原告主体资格。对于后一类举报人，一方面要求其自身合法权益受到举报事项的侵害，另一方面要求这种侵害有一定的事实根据，符合上述两方面条件，即具有行政诉讼原告主体资格。本案中，罗镕容虽然要求吉安市物价局“依法查处并没收所有电信用户首次办理手机卡被收取的卡费”，但原告在办理手机号码时，吉安电信公司收取了其20元卡费并出具了发票，故罗镕容仍是基于认为吉安电信公司收取卡费行为侵害了其自身合法权益，向吉安市物价局进行举报，并持有收取费用的发票作为证据。因此，罗镕容的举报事项虽然包含了要求物价部门对电信公司一般物价违法行为的处理要求，但其自身也是电信公司物价违法行为的受害者，与举报处理行为具有法律上的利害关系，依法可以提起行政诉讼。
四、其他相关问题的说明
实践中，不少未受举报事项侵害的举报人，基于实名举报而期待获得举报奖励的权利或者利益，往往针对举报处理行为提起行政诉讼。但未受举报事项侵害的举报人获得举报奖励只是一种可期待的权利或者利益，举报人可能获得举报奖励，也可能无法获得举报奖励，其主张与举报处理行为具有法律上的利害关系，并没有客观上的事实根据。因此，未受举报事项侵害的举报人不服举报答复行为，以此为由起诉的，人民法院不应受理。这种情况下，举报人可以应当获得举报奖励而未获得为由提起行政诉讼。
（执笔人：江西省高级人民法院 郑红葛 最高人民法院案例指导工作办公室 石磊）
